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I. Introducción. Los principios y funciones del derecho. El problema de la proliferación normativa.

Señala el Profesor SÁNCHEZ DE LA TORRE que el Derecho no son sólo normas, sino también principios y valores que definan una estructura en la que el orden jurídico pueda cumplir tres funciones básicas: garantizar la seguridad jurídica, garantizar el respeto a los derechos humanos y a la libertad; y, en tercer lugar, cooperar al progreso, la justicia y la paz social.

Y en tal sentido, el Digesto (1,1,10) recoge ya una definición de ULPIANO según la cual Iuris praecepta sunt haec: honeste vivere, alterum non laedere, suum cuique tribuere. El primero de los tres preceptos en que los romanos condensaban su idea del Derecho, honeste vivere (vivir honestamente), destaca a la persona como sujeto básico del Derecho, así como la importancia de la buena fe en cuanto fundamento de la seguridad jurídica y del tráfico. El segundo, alterum non laedere (no dañar al otro), constituye el fundamento del principio de responsabilidad y del deber indemnizatorio. Y el tercero, suum cuique tribuere (dar a cada uno lo suyo), aparecería como el título legitimador de la existencia del estado y del poder judicial en cuanto sujetos encargados de resolver los conflictos jurídicos dando “a cada uno lo suyo” -ateniéndose al sistema de fuentes, y con la obligación inexcusable de dar solución a esos conflictos (art. 1.7 CC)-.

Estos tria iuris praecepta configuran así con carácter universal la estructura básica y pre-normativa del Derecho y por eso WHITEHEAD los considera el “principio radical del Derecho”, el sustrato del mismo.

Para GUASP los principios jurídicos son “aquellos que por sustentar a todo el Derecho de un modo específico, hacen depender de sí mismos la subsistencia de cualquier figura jurídica particular”. Y entiende que la paz y la justicia se han revelado como “los dos verdaderos principios del Derecho”.

Excedería con mucho de las limitaciones de este trabajo analizar las relaciones y diferencias entre los principios de paz, justicia, seguridad jurídica…, y de cuál, en su caso, constituiría un prius de los demás desde una perspectiva filosófica.

Sí importa subrayar la superioridad de los grandes principios y valores jurídicos -la libertad, la igualdad, la justicia, el pluralismo político, la dignidad de la persona, la seguridad jurídica, la buena fe… ( arts. 1.1, 9,10.1…de la Constitución Española de 1978, art. 7 del Código Civil…)- sobre las normas concretas y contingentes. Son los primeros los que constituyen el fundamento mismo del orden jurídico-político del estado e informan la totalidad del ordenamiento.

Decía GUASP que “la paz en cuanto fundamento del Derecho da lugar a la seguridad como fundamento del Derecho también” y nos recuerda que “la idea de conservación social está presente en todo el Derecho”. Junto a la idea de conservación aparece la idea de mejoramiento, de progreso social. Y justamente en esa dicotomía conservación versus progreso social se produce la tensión entre dos principios, uno de carácter estático, el de seguridad jurídica, y otro de carácter dinámico, el de solidaridad (SERRANO TRIANA). Sobre este asunto existe una bibliografía extensísima -inabarcable en este trabajo-. Como síntesis podemos afirmar lo siguiente.

Las ideas de progreso o mejoramiento social y de solidaridad constituyen un límite a la inmutabilidad del Derecho. La seguridad jurídica no es un principio absoluto pues coexiste con otros principios constitucionales con los que ha de hacerse compatible. Y podrá, en consecuencia, restringirse generando una incertidumbre jurídica -una inseguridad- que habrá de soportarse con innovaciones y cambios normativos en la medida en que el progreso político, económico y social así lo exija y en tanto no quiebre la paz social. Es decir, entre la seguridad y la permanencia del Derecho y la inseguridad jurídica y el progreso social debe estarse a favor de lo segundo (recordemos el art. 1.1 de nuestra Constitución :”España se constituye en un estado social …”), pero esos cambios normativos deben articularse garantizando el principio de legalidad ( art 1.1 CE también “…estado social y democrático de Derecho…”, art. 9 CE…) y reparando, en su caso, los perjuicios que esas innovaciones normativas en pos del progreso social y de la solidaridad ocasionen en las situaciones jurídicas subjetivas de los particulares. Debe haber por tanto una justificación suficiente que obligue a soportar esa inseguridad jurídica y ésta deberá soportarse sólo en tanto no quiebre la paz social.

Según GUASP, en la seguridad jurídica subyace la paz social (en el sentido de orden social) que, como bien, prevalece sobre la injusticia individual por ser un bien colectivo y un prius para el progreso y la justicia.

El Prof. E. GARCÍA DE ENTERRÍA señala que “la seguridad jurídica es una exigencia social inexcusable” pero “constantemente deficiente”, pese a consagrarse en el art. 9.3 CE como principio constitucional. Para este autor, la inseguridad actual es un fruto directo de la legalización del Derecho. Cuando el Derecho, como ocurre todavía en los países delcommon law, se expresaba a través de principios generales la seguridad jurídica estaba más garantizada, por paradójico que resulte.

La idea de la ley como producto de la voluntad general y como técnica de codificación sistemática, surgida con la Revolución Francesa de 1789, preconizaba una mayor efectividad de la seguridad jurídica. En ese sentido, B.CONSTANT en su famoso discurso de 1819, De la liberté des anciens comparée à celle des modernes, contraponía la “libertad de los antiguos” -griegos y romanos-, que consistía en ejercer directa y colectivamente las funciones de soberanía de la ciudad y el gobierno colectivo de los asuntos, con la “libertad de los modernos” que consistía en “no estar sometido más que a las leyes” pues “sólo las leyes nos protegen de la arbitrariedad, deslindan lo que es lícito de lo que es sancionable y permiten en ese ámbito de lo lícito desplegar la libertad, apoyada en la predictibilidad firme sobre los límites en que la actividad pública puede incidir sobre la vida de cada uno”. En suma, esa “libertad de los modernos” parecía garantizar la seguridad jurídica.

Lo cierto -señala ENTERRÍA- es que “de garante de la libertad hoy la norma escrita se ha convertido en una amenaza para esa libertad”. La “legislación motorizada” (C. SCHMITT), la proliferación de centros de producción normativa (Unión Europea, Comunidades Autónomas, Entes Locales…) y la “verdadera granizada” (ENTERRÍA) de leyes, reglamentos, instrucciones, circulares que atribulan y desconciertan al ciudadano son buena prueba de ello. Paradigmático, en este sentido, el caso de las llamadas “leyes de acompañamiento”, auténtico cajón de sastre de asuntos de lo más diverso.

Paradójicamente -señala GARCÍA DE ENTERRÍA- sólo el funcionamiento del ordenamiento alrededor de principios generales puede ofrecer una estructura más estable y segura que el casuismo variable de las normas ya fatalmente motorizadas. Y esta parece ser la manera, según ENTERRÍA, como la seguridad jurídica ha tenido que buscar refugio en nociones más vagas, más difusas e imprecisas pero mucho más sustanciales “ante el callejón sin salida a que nos conduce el legalismo desbocado”.

II. La seguridad jurídica como principio constitucional. Técnica normativa, certeza y estabilidad del ordenamiento

La reflexión teórica sobre la seguridad jurídica tiene una referencia esencial, según LAVILLA ALSINA, en la obra de LÓPEZ DE OÑATE , “La certeza del Derecho”, publicada en Roma en 1942.

La Constitución Española de 1978 lo recoge como principio en su art. 9.3:“La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”.

GARCÍA LUENGO señala que la seguridad jurídica es un postulado de muy amplia proyección, informador de todo el ordenamiento, y del que se derivan otros principios como el de la protección de la confianza que, sin embargo, no tienen rango constitucional.

La STC 27/1981, de 20 de julio, señala que la seguridad jurídica es “suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad…”, pero “no ampara la necesidad de preservar indefinidamente el régimen jurídico que se establece en un momento histórico dado en relación con derechos o situaciones determinadas” (STC 227/1988) pues ello conduciría a la petrificación del ordenamiento.

La doctrina del TC sobre este asunto fue, en alguna ocasión, criticada por algunos de sus magistrados, como RUBIO LLORENTE, por concebirla excesivamente formalista. Así, en su voto particular a la STC 208/1988, de 10 de noviembre, señala que “la seguridad jurídica no exige la petrificación del ordenamiento, pero sí el respeto a las garantías enunciadas explícitamente como tales….quebrantados o desconocidos los compromisos asumidos por el Estado”, tratando de añadir a la concepción formalista algo más, el valor material de la confianza, de la estabilidad.

“El legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisla sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse….y no provocar juegos y relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se produzcan perplejidades” dicen las STCs 46/1990 y 146/1993.

Señala SAINZ MORENO que la claridad, seguridad y eficacia del ordenamiento no sólo dependen de los criterios técnicos del contenido de las normas; el procedimiento de elaboración y la publicidad de las normas también influyen, condicionan y determinan la realización de esos valores y la configuración del ordenamiento jurídico como un sistema capaz de dar respuesta eficaz a los conflictos que se planteen. En palabras del CONSEJO DE ESTADO, en su Memoria 1992, “la seguridad jurídica garantizada en el art. 9.3 CE significa que todos, tanto los poderes públicos como los ciudadanos sepan a qué atenerse, lo cual supone por un lado un conocimiento cierto de las leyes vigentes y, por otro, una cierta estabilidad de las normas y de las situaciones que en ella se definen. Esas dos circunstancias, certeza y estabilidad, deben coexistir en un estado de Derecho”.

Dos problemas amenazan, pues, la seguridad jurídica: la mala técnica normativa y la inestabilidad exagerada del ordenamiento. La solución, menos leyes pero de mayor calidad técnica, y mayor atención a los principios y valores para hacer compatible la estabilidad del ordenamiento con el progreso y el cambio social, lo cual ha de ser viable, pues estabilidad no significa inmovilismo ni petrificación del ordenamiento.

III. Seguridad jurídica y derecho adminitrativo. El procedimiento administrativo y algunas de sus garantías esenciales

La seguridad jurídica como principio configurador del ejercicio del poder ejecutivo se concreta en aquellas normas que vinculan a la Administración positiva y negativamente.

El art. 103.1 de la Constitución señala que “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. La idea de objetividad, compaginada con las ideas de eficacia y de sometimiento a la ley conducen, en aras de la seguridad jurídica, a una serie de principios en la actuación de la Administración, básicamente:

1. El sometimiento de la misma a un procedimiento administrativo (art. 105.c) CE y art. 53 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en adelante LRJAP-PAC) que garantice su carácter contradictorio -el principio de audiencia, por tanto- y el principio de prueba plena (los hechos en los que la Administración fundamente su resolución han debido ser comprobados por la Administración, según el art. 78 LRJAP-PAC).
2. Debe garantizarse también la resolución expresa del procedimiento administrativo (art. 42 LRJAP-PAC en su redacción dada por la Ley 4/99, de 13 de enero), obligación que se complementa con la técnica del silencio administrativo como mecanismo de pretendida seguridad también, a falta de resolución expresa.
3. La seguridad jurídica no supone la vinculación de la Administración a sus decisiones precedentes, pero sí obliga a motivar suficientemente las razones por las cuales se separa de su criterio anterior (art. 54.1.c) LRJAP-PAC, en su redacción por ley 4/99, de 13 de enero). Y ello, por exigencia del principio de igualdad en la aplicación de la ley, como dice RODRÍGUEZ-ZAPATA, citando entre otras la STC 47/1995, de 14 de febrero.
4. La Administración tiene, además, la obligación de publicar regularmente instrucciones y consultas en respuesta a peticiones de los administrados (art. 37.10 LRJAP-PAC) para facilitar el conocimiento de sus criterios al interpretar y aplicar la ley.
5. La seguridad jurídica impide según el art. 9.3 CE y el art. 37 LRJAP-PAC que las resoluciones administrativas tengan eficacia retroactiva salvo cuando se dicten en sustitución de actos anulados, o cuando produzcan efectos favorables para el interesado, siempre que los supuestos de hecho existieran ya en la fecha a la que se retrotrae la eficacia del acto y éste no lesione los derechos o intereses de terceros.
6. También impide que la Administración revoque sus propios actos, salvo en los casos y con las garantías previstas para la revisión de los actos nulos y anulables (arts. 102,103 y 105 LRJAP-PAC, redacción dada por ley 4/99, de 13 de enero).
7. Otra exigencia básica de la seguridad jurídica es la prescripción de las acciones, infracciones y sanciones administrativas, así como la imposibilidad de ejercitar las facultades de revisión de actos “cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes” (art. 106 LRJAP-PAC)

IV. Seguridad jurídica, buena fe y protección de la confianza legítima

El Preámbulo de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de reforma de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJAP-PAC), señala que en dicha reforma se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas “derivados del principio de seguridad jurídica”, principios que luego se plasman en el art. 3.1.II LRJAP-PAC : “Igualmente, (las Administraciones Públicas) deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima”.

Además, la reforma incorpora en el ámbito de las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas otro principio- importado del Derecho Comunitario -, el de“lealtad institucional” (art. 4 LRJAP-PAC) que se predica para la colaboración y cooperación entre ellas y que parece trasunto de la idea de buena fe.

La buena fe se recogía ya en nuestro Código Civil como límite al ejercicio de los derechos, concretamente en su artículo 7, que también prohibe el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Dicho art. 7, como integrante del Título Preliminar del Código Civil, tiene según la STC 37/1987, de 26 de marzo, un “valor constitucional” puesto que sus normas se refieren a la aplicación y eficacia de todo el ordenamiento y no sólo de la legislación civil, ubicándose en el Código Civil sólo por tradición histórica, sin duda respetable, como dice I. DE OTTO. De modo que el art. 7 CC era y sigue siendo aplicable al ordenamiento administrativo, aunque ahora la ley 4/1999lo haya incorporado expresamente a la LRJAP-PAC.

Las manifestaciones más importantes de la buena fe en el Derecho Civil son, para DÍEZ-PICAZO,

• La prohibición de ir contra los actos propios (nemo potest venire contra factum proprium)
• La doctrina del retraso desleal en el ejercicio de los derechos (Verwirkung, en la doctrina alemana)
• La doctrina del abuso de la nulidad por motivos formales (cuando un negocio jurídico ineficaz a consecuencia de un defecto formal es voluntariamente cumplido por las partes, puede ser contrario a la buena fe ejercitar después la acción de nulidad).

Supuestos, todos ellos, que no es éste el lugar de analizar en detalle. Pero sí debe subrayarse que no se presumen, para hacerlos valer hay que probarlos demostrando la eventual extralimitación en el ejercicio del derecho (en este sentido, véase, por todas, la STS, sala 1ª, de 25 de noviembre de 1996, ponente Sr. Marina Martínez-Pardo).

El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, pese a enunciarse aparte del principio de confianza legítima, se solapa con éste. Significa, según BLANQUER, que los Poderes Públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación, de manera que es legítimo -jurídicamente exigible- que el ciudadano pueda confiar en la Administración -y ésta en el ciudadano, añade SAINZ MORENO-, pero dicha confianza debe desprenderse en todo caso de signos externos, objetivos, inequívocos, y no deducirse subjetiva o psicológicamente, suponiendo intenciones no objetivables.

Esos signos o hechos externos deben ser suficientemente concluyentes como para que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta, moviendo su voluntad a realizar determinados actos (STS, sala 3ª, de 8 de junio de 1990, Ar. 5180)

Señala GARCÍA LUENGO que la confianza legítima es un concepto acuñado en el Derecho Alemán (Vertrauensschutz), donde tiene rango constitucional, derivado del principio de seguridad jurídica, incorporado luego al Derecho Comunitario como consecuencia de la jurisprudencia del TJCE, y finalmente recibido en España por el Tribunal Supremo y el Consejo de Estado, si bien con carácter más limitado y restrictivo que el concepto de la buena fe, como señala GARCÍA MACHO, y además mezclado generalmente con otros principios -no en estado puro- y muchas veces en pugna o tensión con el principio de legalidad.

La LRJAP-PAC, antes y después de su reforma por la ley 4/1999, de 13 de enero, alude en varios preceptos a la buena fe y a la confianza:

1. De manera general, el actual artículo 3 señala que “las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho”.
   El párrafo segundo de ese art. 3 prosigue: “Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima”.
   De una simple lectura conjunta del art. 3 aparece ya, como han señalado varios autores, un límite a la aplicación del principio de confianza legítima: no puede operar contra la ley ni fundamentar la obtención de resultados prohibidos por el ordenamiento jurídico.
2. De manera más específica, varios artículos de la LRJAP-PAC se refieren a estos conceptos. Siguiendo a SAINZ MORENO, podemos señalar los siguientes:
   • El ciudadano tiene derecho a confiar en que la Administración actuará según el criterio seguido en casos precedentes y, si se separase de los mismos, deberá motivar las razones de ese cambio de criterio (art. 54.1.c) LRJAP-PAC, redacción dada por ley 4/1999) para facilitar así el control de posibles arbitrariedades ( art. 9.3 CE)
   • El ciudadano tiene derecho a confiar en que la Administración va a guardar secreto o reserva de la información que ha recibido y que afecta a su intimidad o cuyo conocimiento por terceros le perjudica (art. 37 LRJAP-PAC)
   • La Administración no puede abusar de la exigencia de requisitos formales o simplemente nominales para denegar el reconocimiento de derechos en base a tales defectos, sin haber facilitado antes su subsanación (arts. 71, 76.2, 110.2 LRJAP-PAC, todos ellos en redacción dada por ley 4/1999).
   • El ciudadano tiene derecho a confiar en que no va a resultar lesionado por el ejercicio antisocial o en perjuicio de tercero de derechos de otros ciudadanos ante la Administración (art. 7 CC). Y así, la Administración además de no causarle indefensión por no comunicarle la existencia de procedimientos que puedan afectarle, no aceptará desistimientos, renuncias o caducidades contrarias al interés general (arts. 91.2 y 92.4 LRJAP-PAC) o que perjudiquen a terceros (art. 6 CC).
   • La congruencia entre lo pedido por el ciudadano y lo resuelto por la Administración (arts. 89.2 y 113.3 LRJAP-PAC) se funda en la protección de la confianza en que la iniciación del procedimiento o la interposición de un recurso no va a agravar la situación inicial del ciudadano -prohibición de la reformatio in peius-, pero ello no puede impedir que la Administración inicie otros procedimientos nuevos si así lo exige el interés general (art. 89.2 LRJAP-PAC) y ello no implica una revisión que supere los límites de la legítima confianza (art. 106 LRJAP-PAC).
   • La confianza del ciudadano en la eficacia de los actos administrativos significa que las facultades de revisión, incluso en casos de nulidad de pleno derecho, tienen un límite en la buena fe y “no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes” (art. 106 LRJAP-PAC)

Un sector de la doctrina estima que debería, además, existir algún mecanismo que protegiera al ciudadano para el caso de que las derogaciones o modificaciones normativas pudieran ser arbitrarias. Pero, legalmente, no existe una norma expresa que
proteja al ciudadano ante esta situación, aunque sí cabría su defensa jurídica invocando vulneración del principio de confianza.

Publicado por: Juan José González Fernández

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